Piše: Rellja Radović (Peščanik)

U Vašingtonu je 4. septembra 2020. potpisan Sporazum o normalizaciji ekonomskih odnosa između Srbije i Kosova („SNEO“). Pored veoma nejasnog sadržaja (pokrivena pitanja se protežu od infrastrukture, preko 5G opreme, do zaštite LGBT zajednice u trećim zemljama), pažnju javnosti je odmah privukla njegova pravna priroda. Predsednik Srbije je izjavio da je potpisan bilateralni sporazum sa SAD, dok je Ministar spoljnih poslova rekao da ne postoji sporazum potpisan od strane Srbije i Kosova, već da postoji odvojeni tekst koji su potpisale dve strane. Sa političkog stanovišta, odvojeno potpisivanje predstavnika Srbije i predstavnika Kosova može imati značaj. Ali sa pravnog nema i po međunarodnom pravu Srbija i Kosovo su zaključili pravno obavezujući sporazum.

SNEO očigledno nije međudržavni ugovor, zato što Srbija nije pristupila njegovom zaključivanju s Kosovom kao državom. Iako se u ovom odnosu Kosovo pojavljuje bez uobičajene zvezdice, jasno je da Srbija nije promenila svoj stav o državnosti Kosova. Stoga SNEO ne potpada pod pravni režim Bečke konvencije o ugovornom pravu, jer ta konvencija ograničava svoju primenu na međudržavne ugovore. Međutim, međudržavni ugovori nisu jedina vrsta sporazuma u međunarodnom pravu. To potvrđuje član 3. Bečke konvencije, prema kome činjenica da se ta konvencija ne primenjuje na druge vrste sporazuma u međunarodnom pravu ne poništava njihovo pravno dejstvo i obaveznost. To je i logično, zato što obaveznost sporazuma ne proističe iz njihove međudržavne kvalifikacije, već pravila da ugovore treba poštovati (pacta sunt servanda) kao norme međunarodnog običajnog prava, ili po nekim autorima – osnovnog principa međunarodnog prava.

Ova teorijska pozadina nalazi podršku u praksi. Pored država i međunarodnih organizacija, obavezujuće sporazume u međunarodnom pravnom prostoru mogu zaključivati i privatna lica (npr. sporazumi Međunarodnog komiteta Crvenog krsta s državama, uključujući i Švajcarsku po čijem pravu je ustanovljen, kao i fenomen arbitražnih sporazuma između stranih investitora i država); pokrajine (npr. sporazumi AP Vojvodine sa pokrajinama u drugim zemljama); federalne jedinice (npr. sporazum između Kvebeka i Srbije u oblasti socijalnog osiguranja, pored mnogih drugih međunarodnih sporazuma te kanadske pokrajine); teritorije sa specijalnim statusom (npr. široki dijapazon sporazuma između Hong Konga i drugih država); kao i entiteti čija je državnost osporena (npr. sporazum između Kosova i Evropske unije o stabilizaciji i pridruživanju, koji izričito naznačava da je državnost Kosova sporna). Fenomen bilateralnih sporazuma između dva entiteta, u kome jedan ne priznaje državnost drugog, uopšte nije nov. Izrael je zaključio mirovne sporazume sa zemljama koje ga ne priznaju kao državu, npr. sa Libanom i Sirijom.

Srbija i Kosovo dakle mogu zaključivati međunarodnopravne sporazume, i sledeće pitanje je da li su to učinili u ovom konkretnom slučaju. Može se argumentovati da SNEO nije obavezujući, što ga čini ne-pravnim sporazumom. Izričito pobijanje pravne prirode tzv. neobavezujućih sporazuma je u praksi retko, pa se njihova obaveznost izbegava prvenstveno ugovaranjem veoma labavih odredaba koje ne uspostavljaju konkretne obaveze. Ako ugovorene odredbe uspostavljaju konkretne obaveze, one ne mogu biti neobavezne.

Centralno pitanje je dakle da li SNEO uspostavlja konkretne obaveze. Analiza njegovih odredaba daje potvrdan odgovor. SNEO počinje rečima: „Srbija [Beograd] i Kosovo [Priština] se sporazumevaju…“ („Serbia [Belgrade] and Kosovo [Pristina] agree to move forward with economic normalization by agreeing to the following:…“). SNEO kroz ceo tekst govori o „stranama“ („both parties“), što je uobičajena ugovorna formulacija. SNEO sadrži veliki broj stavki koje ne mogu sve biti ovde sumirane. Za neke od tih stavki se zaista može tvrditi da nisu obavezujuće, kao što su one koje potvrđuju izgradnju saobraćajne infrastrukture i saradnju sa određenim organima SAD. Međutim, SNEO takođe sadrži odredbe koje su precizne i uspostavljaju obaveze. Na primer, Srbija i Kosovo su se obavezali da će „otvoriti i operacionalizovati zajednički prelaz Merdare“; da će „uzajamno priznavati diplome i strukovne sertifikate“; da će „zabraniti upotrebu 5G opreme dobavljene od neproverenih prodavaca“ i da će takvu postojeću opremu ukloniti; da će unaprediti napore u potrazi za nestalima i da će za te svrhe odrediti osobe/kancelarije za kontakt i podnositi godišnje izveštaje. Pored toga, SNEO sadrži i jednu odredbu koja liči na odredbe ugovora za zaštitu ljudskih prava, a po kojoj se strane obavezuju da štite i promovišu slobodu veroispovesti. Najvažnije od svega, Srbija i Kosovo „će se saglasiti“ da u periodu od jedne godine Kosovo ne traži članstvo u međunarodnim organizacijama, a Srbija prekine kampanju povlačenja priznanja. Ovo su samo neke odredbe SNEO, koji sadrži i niz drugih odredaba, koje manje ili više impliciraju obaveznost.

Prof. Rakić Vodinelić je došla do drugačijeg zaključka. Prema njoj, odredbe SNEO nisu obavezujuće zato što ne predviđaju rokove i sankcije. Međutim, međunarodna regulacija je bitno drugačija od domaće. Međunarodna regulacija je nužno apstraktna i retko kad razrađena do detalja. Na primer, u međunarodnom investicionom pravu, veoma štura klauzula prema kojoj države treba da tretiraju strane investitore „pravično i ravnopravno“ je bila osnov velikog broja tužbi sa milionskim ishodima. Rokovi nisu bitan element međunarodnih sporazuma. Na primer, ukoliko su se Srbija i Kosovo obavezali da će priznavati diplome, nepriznavanje diploma posle određenog perioda, koji bi se mogao oceniti kao razuman za implementaciju, teško bi izbeglo kvalifikaciju kršenja ove odredbe. Sankcije takođe nisu bitan element međunarodnih sporazuma. Međunarodni sud je još u prvoj polovini 20. veka ustanovio da su posledice međunarodnih protivpravnih dela implicitne u međunarodnom pravnom sistemu. U međuvremenu su te posledice postale običajno pravo i kodifikovane u Članovima o međunarodnoj odgovornosti država. Iako su ova pravila kreirana za međudržavne odnose, njihova relevantnost se prilagođavala usled širenja međunarodnog prava na nove subjekte, pa su tako relevantna i ovde, makar po analogiji.

Ukoliko su odredbe SNEO zaista obavezne, postavlja se pitanje da li su njegovi potpisnici mogli da zaključe takav sporazum. Prema jednom argumentu, Vlada vodi politiku, i Predsednik ne može da preuzima obaveze u ime Srbije. Prema članu 7(2) Bečke konvencije, šef države uvek ima pravo da zaključuje sporazume u ime države, a prema članu 46. iste konvencije, države ne mogu isticati kršenje unutrašnjeg prava u pogledu ovlašćenja za zaključivanje sporazuma kako bi osporile obaveznost međunarodnih sporazuma, osim u izuzetnim slučajevima. Iako se ova konvencija ne primenjuje direktno na SNEO, njene odredbe su relevantne ili kao norme međunarodnog običajnog prava, ili po analogiji u odsustvu direktno primenjivih pravila.

Zaključak da je SNEO pravno obavezan se suočava sa dva formalnopravna argumenta. Prvi argument je da predstavnik Srbije i predstavnik Kosova nisu svoje potpise stavili na isti list papira. Međutim, međunarodno pravo ne zahteva da sporazumi budu sastavljeni u jednom dokumentu. Član 2(1)(a) Bečke konvencije izričito odbacuje takav predlog u pogledu međudržavnih ugovora. Međunarodni sud smatra da pitanje postojanja međudržavnog ugovora nije pitanje forme već materije, pa u svakom slučaju treba ispitati konkretne odredbe i postojanje namere da se stvore obaveze. U predmetu Katar protiv Bahreina, Međunarodni sud je utvrdio da je zapisnik sastanka ministara spoljnih poslova Bahreina, Katara i Saudijske Arabije uspostavio obaveze između prve dve države, što ga je činilo međudržavnim ugovorom. Dakle, postojanje sporazuma je pitanje materije, ne forme, pa je presudno pitanje da li su dve strane izrazile nameru da se obavežu jedna prema drugoj. Štaviše, međunarodno ugovaranje putem više dokumenata, npr. putem razmene pisama, je veoma rašireno u praksi. Ukoliko ovo važi za međudržavne ugovore, mora važiti i za nedržavne međunarodne sporazume.

Prema drugom argumentu, predstavnik Srbije i predstavnik Kosova su potpisali dokumente različitog sadržaja. Poslednja stavka dokumenta koji je potpisao predstavnik Kosova tiče se uzajamnog priznanja između Kosova i Izraela, dok se poslednja stavka dokumenta koji je potpisao predstavnik Srbije tiče srpske ambasade u Izraelu. Ovo je i logično, jer Srbija i Kosovo ne mogu međusobno uređivati svoje odnose sa Izraelom kao trećom stranom. Ali, pošto je postojanje sporazuma pitanje materije a ne forme, razlika u poslednjoj stavci nema presudan značaj. Sporazum između Srbije i Kosova čine one stavke u kojima su se oni međusobno obavezali. Stavka koja se tiče Izraela nije deo tog sporazuma.

Tumačenje prema kome SNEO nije pravno obavezujući nije održivo. Osnovno pravilo tumačenja međunarodnopravnih sporazuma jeste da sporazume treba tumačiti u dobroj veri i tako da njihove odredbe imaju delotvorno značenje. Bilo bi vrlo teško argumentovati da su Srbija i Kosovo potpisali SNEO sa namerom da nema nikakav efekat. Ukoliko Srbija i Kosovo nisu želeli da odredbe SNEO imaju pravnu snagu, mogli su pitanja koje on reguliše rešiti svojom dobrom voljom, bez potpisivanja bilo kakvog dokumenta. Sama činjenica da su ta pitanja stavljena na papir znači da je postojala potreba za njihovim formalizovanjem. Drugačiji zaključak ne bi bio donesen u dobroj veri.

U krajnjoj liniji, čak i kada bismo pretpostavili da Srbija i Kosovo nisu sklopili nikakav sporazum, odredbe SNEO su i dalje pravno obavezujuće. Sporazumi nisu jedini način obavezivanja u međunarodnom pravu. Obaveze takođe mogu biti preuzete jednostrano. U ovom slučaju međunarodno pravo opet ne propisuje bilo kakvu formu, i odlučujuća je namera države ili entiteta da stvori obavezu. To znači da su odredbe SNEO i upotrebljena terminologija opet odlučujuće. Ukoliko su predstavnik Srbije i predstavnik Kosova potpisali dva potpuno nevezana dokumenta, određenost njihovih odredaba se može tumačiti kao jednostrano preuzimanje obaveza.

Sve dosad rečeno ne znači da je SNEO perfektno formulisan. Raznolikost pokrivenih tema je začuđujuća, a neke odredbe navode na zaključak da je njegov sadržaj više bio vođen interesima Trampove predsedničke kampanje nego interesima Srbije i Kosova. Neke odredbe nisu do kraja jasne. Na primer, Srbija i Kosovo „će se saglasiti“ oko jednogodišnjeg moratorijuma u vezi sa članstvom u međunarodnim organizacijama i povlačenjima priznanja („will agree to implement…“). Prema poslednjoj rečenici istog pragrafa, „obe saglasnosti će stupiti na snagu odmah“ („Both agreements to desist will take effect immediately“). Ove odredbe se mogu tumačiti na različite načine. Prema jednom mogućem tumačenju, SNEO ustanovljava saglasnost strana, i moratorijum je stupio na snagu odmah 4. septembra 2020. Prema drugom mogućem tumačenju, Srbija i Kosovo treba da daju posebnu saglasnost, koja će tek onda stupiti na snagu, imajući u vidu da je buduće vreme glagola „saglasiti se“ upotrebljeno u ovoj, a odsutno u većini drugih odredaba.

Da budem jasan, ne tvrdim da je Srbija potpisivanjem SNEO priznala Kosovo kao državu. Nepriznavanje državnosti i zaključivanje međunarodnih sporazuma su odvojena pitanja koja, iako imaju dodirnih tačaka, mogu sasvim skladno funkcionisati uz pažljivo kreiranu međunarodnopravnu politiku.

Zaključiću ovaj tekst s jednim uopštenim opažanjem. Pravo je proizvod ljudskog uma i ne postoji objektivno u prirodi. Stoga pravna argumentacija ne traga za objektivnom istinom, već za ubedljivim razlozima zbog kojih treba prihvatiti jedan stav u poređenju sa drugim. Ovo su moji razlozi zbog kojih verujem da je SNEO pravno obavezujući sporazum, ali ostavljam prostor da neko dâ ubedljivije razloge za drugačije gledište. Politika Srbije u međunarodnopravnim odnosima veoma često nije bila zasnovana na odmeravanju argumenata za i protiv određenog gledišta. Razumem da mnogima sama činjenica potpisivanja bilo čega s Kosovom izaziva animozitet. U takvom emotivnom pristupu, često se zaboravlja da sporazumi ne treba da imaju simbolički značaj, već da rešavaju konkretne probleme, i da Srbija iz toga može izvući nešto korisno. Stoga pažnja javnosti ne treba da bude usmerena na to da li je neki dokument potpisan, već pre svega na njegov sadržaj. Prethodno iskustvo Srbije u međunarodnopravnim odnosima nam govori da rešenje problema ne treba tražiti u poricanju već u suočavanju.

Autor je doktorirao međunarodno pravo na Univerzitetu u Luksemburgu, masterirao međunarodno pravo na Univerzitetu u Lajdenu, masterirao i diplomirao pravo na Univerzitetu u Novom Sadu.